2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 川普政府採取的是离岸平衡与选择性介入策略。简单说,就是先隔岸观火再乱而取之。

千呼万唤下,川普政府首份「国家安全战略(NSS)」终于在年底出炉。一份杰出的国安战略,应具有双元性目的,既要顺应并回应国际情势变化,也要反映国内统治菁英与普罗大众的偏好。这份以美国优先的战略,内含四大支柱,依序为捍卫人民、国土与生活方式;促进繁荣;以实力维和;强化影响力,再配合全球区域分类,构成本届政府的整体战略规划。

与前任欧巴马政府相比,有变与不变。不变的是,安全与繁荣位居报告内容首位与次位。不管是传统安全领域的恐怖主义、大规模毁灭性武器等,或是非传统安全领域的网络攻击、能源安全等,始终是历任政府的主要考量。至于经济发展,毫无疑问亦是重中之重,差别只在于欧巴马强调改革,释放成长动能;川普则认为要复原,才能再次伟大。


改变最多的,是两者战略思维的巨大差别,欧巴马政府谈的是民主价值与国际秩序,川普政府则聚焦在军事优势与竞争外交。冷战以来,美国一直在全球共主与世界霸主的角色间摆荡,前者是以价值为导向,后者是以实力为导向,这两者代表的是两种截然不同却又难以分割的帝国模式。

所谓共主,是美国作为全球特殊领袖,强调推行自由民主、市场经济等宪治规则,结成国际共同价值社群,千禧年后透过全球化达到最高峰;所谓霸主,则是美国作为世界第一强国,强调无远弗届的军事投射力量,与具有準国际储备货币地位的美元,再佐以盟邦的拥戴,维护国家利益和战后秩序。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 资料来源/2017NSS(作者自製)facebook

川普国家安全战略白皮书中(见上图),「秩序」包括国际、区域、经济秩序等;「竞争」包括竞争优势、竞争力等;恐怖主义,包括恐怖份子、反恐等;「平衡」,包括权力平衡、贸易失衡等;「价值」包括美国价值、共享价值等;公平包括公平贸易、不公平等;「侵略」包括经济、传统侵略等;核子,包括核武、去核化等;「网络」包括网络安全、网络攻击等;「贸易」包括互惠贸易、双边贸易等关键字。

以最近四位总统为例,便可更加了解上述两种角色。柯林顿接下单极初始的美国时代,尝试在共主与霸主间取得平衡。像是在中国事务上,一方面鼓励协助中国入世,成为全球体系的成员,另一方面也不惧派兵巡防台海,吓阻中国破坏既有秩序,遵守致力于和平解决问题的承诺。

到了小布希时代,利用911入侵中东,过分扩张霸主权力,在这阶段,价值多被当作藉口;再到欧巴马时代,转向谈论国际规则,以恢复共主权威,在这阶段,实力多被隐藏不用。而目前看来,川普再度选择霸主的角色,但这并不表示川普政府会完全放弃传统价值。与小布希、欧巴马相同,川普也提到人类尊严、宗教自由等,只是不如前两任强调这些部分的重要性。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之

俄罗斯、中国、朝鲜跟伊朗这四国向来是美国NSS的常客(见上图),从曲线可看出高度相似性,但这只是提及的次数,历任政府对这些国家的观点并非完全一致。在川普版NSS里,与小布希政府相同的是,朝鲜和伊朗依然是所谓的「流氓国家」,俄国与中国则晋身成为「修正主义国家」,不啻是历经了显着的身分转换。

先就流氓国家组来看,川普版本的NSS给予的定义相对简单。伊朗资助恐怖主义,又试图强化导弹能力,且具发展核武的潜力;朝鲜则是罔顾人权的独裁政权,已拥有足以威胁美国与盟邦的核、导能力。它们不仅残害人民,亦破坏区域稳定。

再就修正主义国家组来看,NSS指出中俄企图塑造一个对抗美国价值与利益的世界,他们也被称为「对立强权」。中国想要取代美国在印太的地位,并扩张国家主义式的经济型态;俄国想要重返强权荣耀,并在国界外建立势力範围,这些都会损害美国的安全与繁荣。

除了出现修正主义这类常见于国际关係教科书的名词较为新颖外,大多都是老调重弹。比较值得审视的是,俄、中两国与美国发展关係的历程。两国其实极为类似,都是逐步从建设性交往,走到今日的竞争性交往,似乎代表了大国竞逐霸权的历史定律。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 由于中国经济起飞的故事太过炫目,世人往往只注意到中国崛起,却相对忽视俄国复兴。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 就安全方面,俄罗斯是对手;就经济方面,中国则是头号竞争者。

由于中国经济起飞的故事太过炫目,世人往往只注意到中国崛起,却相对忽视俄国复兴。千禧年可谓是两国脱胎换骨的关键,在俄国是普丁上台、在中国是加入世贸。普丁掌权至今,俄国虽因欧美制裁、油价下跌受损严重,但其GDP成长最高曾达到12倍;中国入世至今,堪称一帆风顺,搭上欧巴马所谓的顺风车,大约成长8.6倍。财富会带来权力渴望,两国潜伏已久的民族主义也开始勃发。

再加上冷战遗绪纠缠,像是俄罗斯对乔治亚、乌克兰等地,中国对台湾、南海诸岛的领土索求;俄国与北约的对峙、中国与日本的争议,都在动摇美国主导的战后秩序。至于这份战略是否会引导世界走向新冷战,或者「暖战」,则言之过早,战略只是蓝图,战术才是执行,也就是如何落实在具体政策上。

就安全方面而言,最主要的对手当属俄国。为了应对近来俄国对外扩张的侵略行为,欧巴马版NSS主张强化美国与特定国家能力,提高行动成本以预防冲突,像是透过乌克兰自由支援法案提供防卫性武器;川普版同样提供乌克兰协助,但更强调反制能力,最新决定出售标枪反坦克导弹等武器,受到乌克兰欢迎,也引起俄国批评。

就经济方面而言,NSS认为中国是竞争者,举出中国盗窃美国巨额智慧财产权的实例,主张加强对敏感技术的管控;又举出中国斥资挹注各国基础建设对抗美国,美国将转换过去以赠款援助的模式,改以吸引私人资本的方式,提供各国有别于中国的选项,可视为是对一带一路的宣战。

此外,值得注意的是,过去NSS极少谈到台湾。柯林顿算是提及最多次的总统,如1996年美国军事干预台海,柯林顿政府旋即在当年的战略里向中国保证遵守一个中国政策,也不忘以维持双边关係安抚台湾,并强调台海终局必须和平解决。在1998年则是主张强化台海稳定、鼓励台中对话,整体不离对中扩大交往的策略。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 川普版NSS亦同时提及依照一个中国政策与台湾维持「坚强」的关係。

到柯林顿政府最后一份2001年NSS,终于谈到遵守台湾关係法,提供台湾自卫所需武器。跟着在小布希政府的2002年版,也形诸于类似文字,且以朋友称呼表示对台湾支持。但继任的欧巴马政府在2010年版,则只鼓励两岸消除紧张,连维和都避而不谈;2015年版更是只字未提台湾,彷彿美国将置身事外。

而川普版NSS亦同时提及依照一个中国政策与台湾维持「坚强」的关係,并根据台湾关係法提供「合法」自卫军备,以吓阻外力威逼,可说是回到传统美国政策的轨道。既没有过分利用台湾,也不至于过分刺激中国,显示川普已了解台美中三角的複杂,美国再度扮演有为有守的稳定者。

综上所述不难看出,与历任相比,川普版NSS可谓充份反映出权力平衡的西式古老教条,它也是唯一在战略里赤裸裸的呈现。正如过去重複强调,川普政府採取的是离岸平衡与选择性介入策略。用最简单的方式解释,就是先隔岸观火再乱而取之。最近的案例像是美国重新干预叙利亚局势,既要制衡俄罗斯、伊朗联盟坐大,又要兼顾土耳其的利益,以及掌握叙利亚日后的重建。

必须清楚认知的是,无论是内外环境,都不允许美国在未来数十年继续担任全球共主。因此霸主是目前尚称明智的选择,这就注定美国将会动用所有力量去维护它的利益和地位。当然,随着中国逐渐追赶,美国称霸的时间也会受到压缩。对于川普能否让美国重返荣耀,外界多採保留态度,但可以想见的是,在剩下的任期内,川普必将掀起更多风浪。

2018美国大战略:霸主尚未亡,隔岸观火再乱而取之 无论是内外环境,都不允许美国在未来数十年继续担任全球共主,因此霸主是目前尚称明智的选择。


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